ANALÜÜS ⟩ Euroopa Liidu uuel uimastipoliitikal on oht kujuneda tagurlikuks

Rahvusvahelise uimastipoliitika konsortsiumi IDPC uurimistöö- ja huvikaitseametnik Adrià Cots Fernández analüüsib EL-i uimastipoliitiliste muutuste võimalikke mõjusid paremäärmuslusse kalduvas nüüdis-Euroopas.

Tänavu suvel asutas Euroopa Liit ametlikult Euroopa Liidu Uimastiameti EUDA. Selle uue ametkonna eelarve saab olema suurem, töötajaskond arvukam ja mandaat ambitsioonikam kui eelkäijal Euroopa Narkootikumide ja Narkomaania Seirekeskusel (EMCDDA).

Ehkki selline areng võib paberil paista positiivne, paljastab lähem vaatlus, et Brüsselist lähtuv uimastipoliitika on nihkumas rõhuvama ja julgeolekustatuma lähenemise poole. See toimub samal ajal äärmusparempoolsuse poliitilise mõjujõu laienemisega kogu Euroopas. Milliseid uimastipoliitilisi meetmeid hakkab EL kavandama sellise topeltsurve all?

Tulemas on uus EL-i uimastipoliitika – aga kas see kujuneb tagurlikuks?

Autori loal tõlgitud ja avaldatud tekst on ilmunud tänavu oktoobris inglise keeles IDPC veebis ja artiklisarjana veebilehel TalkingDrugs.org. Tõlkis Mart Kalvet.

Euroopa Liidu uue uimastipoliitika saamislugu

Praegusel hetkel on Euroopa uimastipoliitika killustunud. EL-i uimastistrateegia aastateks 2021–25 – EL-i ametkondadele ja selle 27 liikmesriigile mõeldud üldine tegevuskava – on üks edumeelsemaid uimastistrateegiaid maailmas. See tunnistab kahjude vähendamise üheks Euroopa uimastipoliitika alustaladest, mis on tähtsuse poolest samal pulgal pakkumise ja nõudluse vähendamisega. Samuti sisaldab see sõnaselgeid kohustusi tagada uimastipoliitiliste meetmete kontekstis inimõiguslus, tervisealane võrdsus, sootundlikkus ja häbimärgistamisest hoidumine. Rahvusvahelistes aruteludes jätkab EL tervishoiule ja inimõigustele keskenduva globaalse uimastikontrolli režiimi edendamist.

Küll aga ei ole EL-i uimastipoliitilised meetmed siduvad. Liikmesriikidel pole kohustust neid ellu rakendada ja sageli nad ei teegi seda. See tähendab, et ehkki kahjude vähendamist tunnistatakse kogu mandril, jääb see sageli alarahastatuks. Teenused sõltuvad muutuvate poliitiliste prioriteetide armust ning neid ähvardab sulgemine, nagu on juhtunud Kreekas ja Bulgaarias. Mitmel pool Euroopa Liidus on tunda gravitatsioonikeskme kaldumist paremale.

Euroopa Komisjon on võtnud eesmärgiks EL-i tõukamise julgeolekustatuma paradigma suunas. 2016. aastal delegeeriti uimastipoliitika portfell Komisjoni õigustalituselt rände- ja siseküsimuste peadirektoraadile ning kahandati selle suurust. See oli otsus, millel on tajutavad tagajärjed. Toosama peadirektoraat on vast kõige paremini tuntud kui ametkond, mis vastutab tihtilugu ränkades inimõiguste rikkumistes, sh Vahemerd ületavate migrantide surmade kinnimätsimises süüdistatava Euroopa Liidu piirivalveagentuuri Frontex tegevuse eest.

On saanud ilmseks, et Euroopa Komisjoni rände- ja siseküsimuste peadirektoraat soovib uimastipoliitikale läheneda samamoodi «karmikäeliselt». 2019. aastal, mil arutelud EL-i 2021–25 aasta uimastistrateegia üle polnud veel alanud, esitles peadirektoraat üllatuslikult iseenda koostatud strateegiadokumenti – EL-i uimastipoliitilist strateegiat ja tegevuskava aastateks 2021–25. Kiire ja läbipaistmatu arendusprotsessi tulemusel sündinud dokument pakkus välja «paradigmanihke südikama uimastipoliitilise tegevuskava» poole. Too «nihe» tähendas tervishoiupõhiste meetmete deprioritiseerimist ning selle asemel uimastiseaduste jõustamisele, julgeolekule ja keelustamisele keskendumist. Tegevuskava üllitati samaaegselt seisukohavõtuga, mis võrdsustas uimastipoliitika laste seksuaalse väärkohtlemise ja tulirelvade salakaubaveo vastaste meetmetega.

Too katse EL-i uimastipoliitikat taasleiutada nurjus lõpuks, osalt tänu Euroopa kodanikuühiskonna organisatsioonide jõulisele vastusele ning mitme liikmesriigi, eriti toonase EL-i eesistujariigi Saksamaa järgnenud vastureaktsioonidele.

Siiski andis Euroopa Komisjon selgelt mõista, et kui nad saaksid talitada oma tahtmist mööda, hakataks uimastiprobleemi lahendama läbi julgeoleku ja korrakaitse prisma. Uue Euroopa Liidu Uimastiameti loomine järgis samasugust mustrit.

EL asendab üha rohkem tervishoiuteenuseid korrakaitsemeetmetega

Uimastiseireagentuurina on EMCDDA pälvinud ohtralt rahvusvahelist heakskiitu. Euroopa Komisjon on aga kuulutanud, et ametkond on kaotanud pidevalt sidet «nüüdisaegse uimastiprobleemiga». Oma esialgses ettepanekus üritas Komisjon nihutada EMCDDA ajaloolise fookuse tervishoiuvaldkonnalt pakkumise vähendamise ja jõulisema karistamise poole. Tervishoiualaste meetmete teemal oli Komisjoni seisukoht selge: ennetust tuleb edendada rohkem kui kahjude vähendamist. Ettepanekuga kaasnenud seisukohavõtt oli õpikunäide «uimastitevastase sõja» retoorikast; palju mainiti kuritegelikke jõuke, organiseeritud kuritegevust ja hulgaliselt muid tegureid, mida peetakse Euroopale eksistentsiaalseks ohuks.

Tänu Euroopa Parlamendi ja mitme liikmesriigi sekkumisele kujunes EL-i Uimastiameti lõplik seisukohavõtt mõõdukamaks, tõstes tervishoiuvaldkonda jätkuvalt esile uimastipoliitika esmatähtsa aspektina. Euroopa Parlamendi poolne juhtiv läbirääkija, saadik Isabel Santos kinnitas, et uus ametkond hakkab andma aru uimastiprobleemi inimõiguslike ja ühiskondlike tahkude teemal – miski, mida pole kunagi varem juhtunud. Lisaks tõotab uus dokument luua kodanikuühiskonnaga koostöö edendamiseks uue mehhanismi. Ent kurja juur peitub üksikasjades. Praeguseni pole selge, kui suur osa väga märkimisväärsest eelarvelisast suunatakse korrakaitsega seotud tegevustesse ja kui suur osa hakkab toetama EMCDDA praegust pühendumist tervishoiule.

Kõige sellega samal ajal jätkab Brüssel uimastipoliitikas julgeolekustatud narratiivi edendamist. 2021. aastal lõpetas Komisjon EL-i kodanikuühiskonna uimastifoorumi CSFD – peamiselt tervishoiule keskendunud valitsusväliste organisatsioonide ekspertrühma – projektirahastuse. Euroopa Komisjoni sisejulgeolekufond, mille eelarves on rida uimastipoliitika-alaste toetuste jaoks, rahastab ainult pakkumise vähendamise ja ennetuse alaseid sekkumisi. 2023. aasta veebruaris süüdistas Euroopa Komisjoni rände- ja siseküsimuste peadirektoraadi tegevjuht organiseeritud kuritegeliku jõugu mõrvatud tüdruku surmas uimastitarvitajaid.

Ka mõõdikud ise, mida kasutatakse Euroopa uimastiolukorra mõistmiseks, kalduvad ainuüksi korrakaitsemeetmeil rajaneva nägemuse poole. 2022. aasta veebruaris avaldatud Eurobaromeetri uimastite kogukondlike mõjude teemalises uuringus pole ühtegi küsimust tervishoiul ja haavatavate rahvastikurühmade toetamisel rajanevate sekkumiste teemal. Näiteks küsib uuringuküsimustiku esimene küsimus, kas «inimesed, kes tarvitavad uimasteid või nendega kauplevad, on tõsine probleem, mõningal määral tõsine probleem, mitte eriti tõsine probleem, või üldse mitte probleem». Institutsiooni poolt, mis peaks väidetavalt olema pühendunud häbimärgistamise lõpetamisele, on selline lähenemine murettekitav.

Euroopa Komisjon tõstab täiesti korrektselt esile seika, et uimastite pakkumise ohjeldamisele suunatud meetmed on nurjunud juba aastakümneid. Globaalsest keelustamisest hoolimata on uimastitarvitamise määrad püsinud stabiilsed ja uimastiturgude mahud pole vähenenud. Komisjon pole aga kunagi selgitanud, miks nad arvavad, et tervishoiupõhiste meetmete deprioritiseerimine on tark valik – eriti ajal, mil Euroopas esineb tõsiseid probleeme mürgitatud uimastite ja üleannustamistega. Kas Komisjon saab väita, et toetab uut «südikamat uimastipoliitilist tegevuskava», kui nende ettepanekud soovitavad lihtsalt jõulisemalt jätkata seniseid tegevusi?

Paremäärmuslus ähvardab

Viimastel aastatel oleme kogu Euroopas täheldanud teiste inimeste kartmisel, ühiskondlikul ärevusel ja lakkamatutel julgeolekupüüdlustel rajanevate poliitiliste jõudude esiletõusu. Vähemalt ksenofoobset, kui mitte lausrassistlikku retoorikat rakendavad paremäärmuslikud erakonnad on praegu võimul Itaalias, Soomes, Ungaris, Poolas ja Rootsis ning võib-olla peagi Hispaanias. Samasuguseid tendentse võib täheldada Euroopa Liidu kahes võimukamas riigis Saksamaal ja Prantsusmaal. Raske on ette kujutada tuleviku Euroopa Liitu, milles poliitikat suunavad isikud, kes ei pärine nendest riikidest või pole neist vähemalt tugevalt mõjutatud. Paremäärmusluse ideoloogilisi tõekspidamisi nähakse üha valdavamalt normaalsetena.

Esmapilgul pole uimastipoliitika paremäärmusluse esiletõusu jaoks keskne tegur, kuid on ilmne, et uus, veelgi rohkem konservatiivsete ja autoritaarsete hoiakute poole kalduv status quo eelistab julgeolekustatud lähenemist uimastitele, juhtides tähelepanu eemale uimastitarvitamise põhjuseks olevatelt ja seda ümbritsevatelt komplekssetelt ühiskondlikelt, kultuurilistelt ja tervishoiualastelt teguritelt. Juba praegu võime näha konkreetseid «ebasoovitavaks» peetavaid kogukondi demoniseerivate ja kriminaliseerivate narratiivide võimendumist, mis toob nende kogukondade esindajate jaoks omakorda kaasa kahjude vähendamise ning ravi- ja muude tervist ja ühiskonnastamist toetavate teenuste kättesaadavuse vähenemise.

Kui see tendents Brüsselis kanda kinnitab, võib väheneda tähelepanu, mida EL pöörab inimõigustele, sealhulgas rahvusvahelist uimastipoliitikat puudutavatele aruteludele. Kahjude vähendamise ja uimastipoliitika reformimise eest võitlejate rahastamist kärbitakse edaspidigi või piiratakse nende juurdepääsu otsuste langetamise protsessidele sümboolse osalusega. EL-i seadusandlus jääb edaspidigi seaduslikult reguleeritud kanepiturgude loomisele samasuguseks takistuseks, nagu seda nüüdisajal nähakse.

Optimistlikke mõtteid edumeelse EL-i narkopoliitika teemal

Siiski leidub veel põhjuseid jääda lootusrikkaks. Euroopa kahjudevähendajad on jäänud püsima vaenulikust keskkonnast hoolimata. Mõned kõige huvipakkuvamatest uuendustest uimastipoliitika ja kahjude vähendamise vallas – kanepiklubidest uimastite testimise teenuste pakkumiseni tumeveebi-turgudel –, nagu ka kõige elementaarsemad uimastikahjude vähendamise praktikad on alguse saanud Euroopast. Nüüdseks on mitmes riigis käimas hoogsad arutelud kanepi seadusliku reguleerimise teemal (ehkki EL-i regulatsioonides nähakse üldiselt takistust turgude reguleerimisele). Loetletud arengute valguses soovin jagada kolme ettepanekut.

Kõige olulisem on jääda ühinenuks ja ühendatuks. Erinevalt Ameerika Ühendriikidest lahutavad meid tihtilugu keel, poliitkultuur ja traditsioonid. Meil puudub loomulik keskkond, milles riikideüleselt kokku tulla – kui me seda ise ei tekita. Sündmused nagu Euroopa kahjude vähendamise kongress, võrgustikud nagu Euroopa kahjude vähendamise võrgustik Correlation ja Euroopa uimastitarvitajate võrgustik, rahvusvahelised kampaaniad nagu «Ei karistustele, jah lahendustele!» (Support. Don't Punish) on kõik hädavajalikud. Nende asutiste säilitamine ja arendamine on kriitilise tähtsusega – ja sellest peaksid olema teadlikud ka rahastajad.

Teiseks peavad uimastipoliitika reformi ja kahjude vähendamise teemad muutuma EL-i institutsioonides ja demokraatlikes protsessides nähtavamaks. Läbirääkimised EL-i Uimastiametiga näitasid, kui tähtsad on võimukad liitlased Euroopa Ülemkogus ja Parlamendis, kelle jaoks on olulised kahjude vähendamise väärtused. Lisaks tuleb leida täiendavaid toetajaid uimastipoliitika reformimisele.

Järgmised Euroopa Parlamendi valimised leiavad aset 2024. aasta juunis. Pärast valimisi astub ametisse uus Euroopa Komisjon. See saab olema enneolematu võimalus mobiliseerida saadikud ümber edumeelse uimastipoliitika manifesti, mis peaks hõlmama toetust kahjude vähendamisele, kodanikuühiskonna jõulist kaasamist ning kanepi seaduslikule reguleerimisele avatud raamistikku. EL-i uimastipoliitika kujundamisse tuleks täiendavalt sisse viia strukturaalseid muudatusi, sh omistada tervishoiuvaldkonna instantsidele konkreetsete poliitiliste meetmete kujundamise roll.

Kolmandaks ja viimaseks – me peaksime teadlikult suurendama oma liikumise mitmekesisust, et see oleks sama mitmekesine kui kogukonnad, mida Euroopa uimastipoliitika kõige rohkem mõjutab. Taoline lähenemine tuleks (nii rahastajate kui ka aktivistide endi poolt) juurutada prioriteedina kõigisse Euroopa võrgustikesse, konverentsidesse ja kampaaniatesse. Samuti tähendab see vajadust arendada solidaarsussidemeid rahvastikurühmadega, mis Euroopas vohavate paremäärmuslike mõjude läbi kõige rohkem kannatavad.

Ükski neist sammudest pole lihtne ning need kõik nõuavad nii aja ja energia kui ka rahastuse pikaajalist, katkematut panustamist. Kuid meil on vedanud, et paljud inimesed ja organisatsioonid Euroopas juba töötavad selle eesmärgi nimel – nii, et keegi ei peaks vastupanu osutama üksinda.